拜登团队组建全面回归对中美关系有何影响？
1月20日，美国当选总统拜登正式入主白宫。在此之前，拜登已经宣布了一个又一个外交和安全团队成员的提名，他们几乎都是政治机构的“老面孔”。这一安排似乎向外界发出了一个信号，即特朗普执政四年后，熟悉的华盛顿政治又回来了。
编制派全面回归意味着什么？在深海区，中国现代国际关系研究院美国研究所专家孙成昊受邀对判决背后的三个关键问题进行分析和梳理。
拜登将宣誓就任美国总统，未来四年，谁将搀着他“乘风破浪”？视频制作：刘慧琴 李若楠
拜登的外交与安全团队有何不同？
与特朗普政府相比，拜登外交与安全团队的最大特点是建制派的全面回归。
这种趋势与拜登丰富的政治经验有关。相对于奥巴马在参议院久未打磨，特朗普出身政治业余，拜登几十年的政治历史意味着他最重要的人物主要集中在华盛顿当权派的精英圈。在内阁层面，最典型的代表是被提名为国务卿的安东尼布林肯(Anthony blinken)和国家安全顾问杰克沙利文(Jack Sullivan)。
被拜登提名国务卿的安东尼布林肯。来源：卫报
从内阁级官员到现在，拜登的外交和安全团队也是满满的“老面孔”，长期在决策圈摸索，有世界各地区事务的专业人士，与政策覆盖面相对单一的特朗普团队形成鲜明对比。最近，拜登任命负责东亚和太平洋事务的助理国务卿库尔特坎贝尔为国家安全委员会印度太平洋协调员。64岁的坎贝尔是奥巴马时代“重返亚洲”战略的主要设计师。他在华盛顿政界和学术界呆了多年，有丰富的决策经验。此外，负责美国外交政策的高级官员候选人大多来自奥巴马的“老部长”，包括提名副国务卿的温迪谢尔曼(Wendy Sherman)和负责政治事务的维多利亚诺兰德(Victoria Norander)。谢尔曼是2015年伊朗核协议的主要谈判者之一，诺兰德担任负责欧洲和欧亚事务的助理国务卿。
美国的对外政策将有什么调整？
总的来说，拜登上台后，美国会努力重塑美国的国际地位。拜登发表的文章《为何美国必须再次领导世界》已经全面阐述了这一总体思路。虽然在2022年中期选举之前，拜登的主要精力将放在国内，但拜登的团队在外交上并不是没有野心。毕竟外交上的政策空间远远大于国内政策，更迫切需要调整特朗普时期的“美国第一”政策。
拜登将在头两年循序推进外交政策回调，包括重修美国的“民主灯塔”形象、重塑美国与盟友的关系、重归美国的多边主义路线等。此外，拜登针对国安会的职位调整也表明美国外交重点的变化，包括可能增设负责全球健康、民主和人权、网络和新兴科技等事务的高级主任。
拜登上任后的一个重要做法就是举办“民主国家全球峰会”，以宣扬所谓的民主价值观为出发点，让美国领导世界。拜登、布林肯和沙利文都强调了这次峰会的重要性，认为它可以证明美国不再是独行侠，而是回到了国际社会。
拜登还将修复和巩固与盟友和合作伙伴的关系。例如，美国将大量投资并维持北约的军事力量以防范俄罗斯，恢复国家安全委员会负责俄罗斯事务的高级主任职位，并扩大其应对新的和非传统威胁的能力，并呼吁所有北约国家重新承诺履行其作为民主联盟成员的责任；加强与澳大利亚、日本和韩国的联盟互动，深化从印度到印度尼西亚的伙伴关系，继续保持对以色列安全的坚定承诺，努力使拉美和非洲国家融入更广泛的“民主”
国家网络”等。
2017年6月，特朗普宣布美方将退出《巴黎协定》,理由是履行该协定会伤害美国经济。来源：时代周刊
拜登外交政策的另一个调整重点将是恢复多边合作。伊核问题上，美国可能将与盟国与伙伴合作加强和扩大该协议；朝核问题上，美国将与盟国以及包括中国在内的其他国家展开谈判，推进实现朝鲜无核化的目标；对俄关系上，美国将寻求延长《新削减战略武器条约》，以此作为新军备控制安排的基础，并致力于减少核武器的作用；气候问题上，美国将重返《巴黎气候协定》，召开世界主要碳排放国峰会，承诺在不损害美国经济的前提下，进一步减少全球航运和航空业的排放。
拜登新设印太事务主管对中美关系有何影响？
拜登在国安会内新设印太事务主管一职释放了多重信号。
从对外战略调整的层面看，印太仍将是未来美国全球战略的重要板块。小布什以来，美国就有意将战略资源向东转移，但由于“9·11”事件而不得不把资源投向中东的两场战争。奥巴马执政后，从“重返亚洲”到“亚太再平衡”战略，几乎与“撤出欧洲”同步，美国明显加大了对亚太地区的投入，美国战略东移成为事实。特朗普任内，特朗普继续推进“亚太再平衡”升级版的“印太战略”，推动美国优势资源继续向印太地区转移。拜登新设的印太协调员则表明，新政府事实上已经接受了“印太”这一表述，也证明未来印太事务将继续成为美国外交战略的重要组成部分。
奥巴马（左）和拜登。来源：路透社
从决策机制的层面看，拜登政府在国安会中增加一个高级别官员，体现了对协调亚洲政策的需求与日俱增。此前，作为白宫决策中枢神经的国安会，负责亚洲事务的往往是一位高级主任级别的官员，而如今的印太协调员将成为负责亚洲事务的“政策沙皇”，对上直接向国家安全顾问苏利文汇报工作，对下领导分别负责中国事务、印度事务、日韩澳及其他盟友事务的3名高级主任，协调政策的权力大大提升。而且，根据美国战略与国际研究中心高级副主席、曾在国安会工作过的迈克尔·格林所说，2001年时，国安会负责欧洲事务部门的人数是亚洲事务的三倍，2005年时两个部门人数旗鼓相当，各有1名高级主任和约5名主任领衔。目前看，拜登任内国安会的亚洲部门可能会有3至4名高级主任，差不多是当前欧洲部门的3倍，亚洲（印太）的重要性可见一斑。
从人事任用的层面看，坎贝尔有效弥补了拜登团队缺乏亚洲专家的短板，能够发挥“承上启下”、穿针引线的作用。观察之前的官员提名可知，以布林肯为首的国务院高官多为欧洲、中东方面的专家，缺乏亚洲政策经验。坎贝尔恰恰拥有丰富的亚洲政策经验，曾推动美日同盟升级，并在奥巴马任内成为“重返亚洲”政策设计的主要操盘手，为之后的印太战略打下重要铺垫。此外，坎贝尔与两党的政策精英都有往来，包括已过世的资深共和党议员麦凯恩和其他共和党人士经常向坎贝尔咨询有关中国、日本等地区议题的建议。坎贝尔在亚洲事务上的经验、成熟的官僚技巧以及在国会的良好人脉都有利于拜登的地区战略设计与实施。
由于坎贝尔是国安会直接负责亚洲和涉华事务的高级官员，他的所思所想和政策取向必然将深刻影响和塑造拜登的对华政策，从其目前表态看，或呈现以下特点与趋势。
第一，美国将坚持特朗普任内的对华战略定位，但修正对华战略目标。坎贝尔在2019年与苏利文共同撰文认为，特朗普政府在2017年底的《国家安全战略》报告中将中国视为“战略竞争对手”并无错误，但发起的竞争必须是警惕且谦虚的。坎贝尔在2018年与伊利·拉特纳（可能出任国防部负责印太安全事务的助理防长）撰文认为，美国应当反思“改变中国”的战略目标，需要重估对华政策，要对改变中国保持谦逊态度。美国应更多关注自身以及盟友、伙伴的实力和行为，而不是在地区孤立、削弱、改变中国。2019年，坎贝尔再次提出中美战略竞争的目标是共存，但绝不意味着美国要在根本性问题上对中国让步。
第二，美国将调整对华战略竞争的手段和方式，重视同盟体系作用。坎贝尔在2021年的文章中提出，美国必须通过重新接触亚洲来应对中国挑战。但与特朗普政府“冷战式”的反华联盟不同，坎贝尔更希望按照议题和领域建立分门别类的联盟，比如在七国集团的基础上邀请澳大利亚、印度和韩国加入，在意识形态领域形成所谓的“民主十国”，另外拉住澳大利亚、印度、日本在军事领域打造“四方联盟”。坎贝尔的想法基本上代表了目前美国战略界打造对华联盟的主流想法，如约翰·霍普金斯大学教授哈尔·布兰兹和美国企业研究所研究员扎克·库珀近期提出类似建议，认为美国新政府应当在地缘战略、经济、科技、意识形态等四个领域构建目标诉求明确、合作伙伴多元的联盟，将双边竞争转化为多边竞争。
库尔特·坎贝尔。来源：GJ
第三，认为美国应当与中国逐步积累互信。坎贝尔和拜登团队多数人都认为，拜登执政后面临诸多国内挑战，前期必须先关注解决国内问题，但从一开始也必须与中方接触沟通。坎贝尔公开提出两点建议，一是设立合适的接触渠道和机制；二是两国关系不能再沿着当前的道路走下去，否则某些方面将比冷战还糟糕。不难看出，在布林肯、苏利文、坎贝尔等建制派主导下，特朗普执政期间美国国内低调或者暂时销声匿迹的理性声音将被激活，美国对华政策的接触面、合作面有望提升。如在人文领域，拜登政府或将一定程度恢复人文交流；在全球治理领域，中美有望合作应对气候变化、抗击疫情、协调宏观经济政策等。
不过，美国整体对华政策走向不会有大幅改变，两国关系更不会回归奥巴马时刻，只是在打交道的方式方法上相比特朗普有明显区别。就新一代民主党人的政策取向看，不少人支持保留特朗普对华“行之有效”的策略，当作对华施压的筹码，并不希望全盘推翻。因此，不能一厢情愿、不切实际地期待拜登执政后将迅速翻转特朗普的对华政策，必须考虑到拜登仍面临诸多掣肘，对华政策调整可能进展缓慢，甚至出现“进一步退两步”的情况。
撰稿 中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员 孙成昊
视频编辑 刘慧琴 李若楠
编辑 王若弦